東京高等裁判所 昭和５４年（う）２５４１号 判決
論旨は、昭和二五年東京都条例第四四号集会、集団行進及び集団示威運動に関する条例（以下「都条例」または「本条例」という。）は、集会、集団行進及び集団示威運動（以下「集団行動」という。）をするについて事前の許可制を定めているが、右は集団行動参加者以外の者の有する基本的人権と衝突する可能性を防止するため、特定の場所、方法につき、合理的かつ明確な基準のもとにあらかじめ許可を受けるという程度をはるかに超えた不当な制限を加えるものであつて、憲法二一条に違反し無効であるのに、原判決は、右許可制を合憲とし、被告人らの所為に都条例五条、三条一項但書三号を適用してこれを有罪としたのは法令の解釈適用を誤つた違法がある、というのである。
そこで考察するのに、憲法二一条の規定する集会、結社及び言論、出版その他一切の表現の自由はもつとも基本的な人権であつて、その保障が全うされなければならないことはあらためていうまでもない。そして、集会、集団行進及び集団示威運動すなわち集団行動は、学生、生徒その他の遠足、修学旅行、体育、競技及び通常の冠婚葬祭等慣例による行事を除いてはそこに何らかの主義主張や思想等の表現を内包するものであるから、同条にいう表現の一態様として、憲法に基づいてその自由が保障されなければならないことも勿論である。しかしながら、このような憲法に定められたいわゆる基本的人権といえども公共の福祉による制約を受けることもまた当然であつて、表現の自由もその例外をなすものではない。ことに集団行動というのは、単なる言論や出版等によるものとは異なり、多数人の身体的行動を伴う表現形態であつて、多数人の集合体の力によつて支持されるものであることは否めない事実であり、それだけに他人の基本的人権と衝突する危険を多く含み、また、公共の安寧すなわち地域の社会生活の安全と平穏を損うおそれも少なくないから、法の実効を確保し秩序を維持するについて住民に対し責任を負う地方公共団体が、条例をもつて、かかる危険に対処し右の責任を全うするに必要かつ最小限度の措置を事前に講ずることは、それが表現の自由を不当に侵害するものでないかぎり許されるものというべきである。
そこで、以上を前提として、本条例について検討するのに、集団行動に関しては、その一条において公安委員会の許可が要求されてはいるが、その三条一項本文において、公安委員会は集団行動の実施が「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合」の外は許可しなければならないとして、右例外の場合のほかはすべて許可すべきことを義務ずけており、しかも、例外として不許可にできる場合を厳格に制限しているのであるから、この許可制はその実質において屈出制と差異がないということができる。そして、右例外の場合に不許可にしたからといつて、それが表現の自由を不当に制限するものでないことは多言を要しないから、本条例に定める許可制は何ら憲法二一条に違反するものではないことについては最高裁判所の判例（最高裁判所昭和三五年七月二〇日大法廷判決・刑集一四巻九号一二四三頁以下参照）の明示するとおりであつて、所論を十分検討してもこれと別異の見解をもつべきものとは思われないから、論旨は理由がない。
控訴趣意第二点について
論旨は、都条例三条一項但書は、同項本文によつて許可される集団行動につき東京都公安委員会（以下「公安委員会」という。）が必要な条件をつけることができると規定して、六項目にわたつて条件をつけることのできる事項を列挙しているが、右列挙された各事項は極めて抽象的かつ概括的であつて、条件を付することができる事項の内容及びその範囲が明らかにされているとはいえない。このように条例が条件を付することのできる事項の具体的な範囲を自から明確にしていないことは、少なくとも条件違反の罪については条例の定める構成要件の内容が漠然としていることを示すものであるから、憲法三一条が要求する法の適正な手続である罪刑法定主義の理念に反するとともに、そのことは条件を付することによつて表現の自由を広範囲に制限する可能性をあらかじめ許容したものというを妨げないから憲法二一条にも違反する。また、右のように、条件を付することのできる事項の内容が具体的に特定されていないため、禁止内容がすべて公安委員会の判断に委ねられることになるが、このことは条件違反の罰則の内容が白地であることを示すものであるから憲法三一条の罪刑法定主義に反し、ひいては憲法二一条にも違反するというべきである。しかるに、原判決は、都条例三条一項但書を合憲としたうえ右条項を根拠として被告人らを有罪としたが、右は法令の解釈適用を誤つた違法を犯したものである、というのである。
そこで考えてみるのに、都条例三条一項は、「公安委員会は、前条の規定による申請があつたときは、集会、集団行進又は集団示威運動の実施が公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合の外は、これを許可しなければならない。但し、次の各号に関し必要な条件をつけることができる。」と規定し、一ないし六号にわたつて条件を付しうる事項を列挙しているのであつて、公安委員会に対し無制約に条件を付与する権限を与えたものではないうえ、その内容は相当に具体的であり、かつ、その範囲も限定されていて明確を欠いているとはいわれない。のみならず、公安委員会が右条項に基づいて付した条件は、あらかじめ集団行動の主催者、指導者等に了知されるものであつて、具体的にどのような行動が許可条件として禁止されるものであるかは、関係者に対し事前に明確にされているのであるから、これらの諸点に徴すれば、都条例五条のうち同条例三条一項但書にかかる条件違反の罪は、その犯罪構成要件が不明確であるとか、その内容が白地であつていわゆる白地刑罰法規を定めたものとみることはできない。それゆえ、右条件を定めた都条例三条一項但書が罪刑法定主義を定めた憲法三一条に違反するものではなく、従つて、また、条件を付することによつて表現の自由を不当に広範囲に制限する可能性をあらかじめ許容したものとは考えられず、憲法二一条に違反しないことも明らかであるから、論旨は理由がない。
控訴趣意第三点について
論旨は、都条例五条は、とくに同条例三条違反に関する部分において、その構成要件が極めて不明確であるとともに、構成要件の内容を条例から公安委員会に再委任するものである。すなわち、同条例三条一項但書に定める条件は、具体的、限定的なものということができず、その決定を大幅に公安委員会の裁量に委ねているものであるから、その内容は白地であり、条件違反の集団行動の主催者らを処罰する部分は白地刑罰法規であるところ、条例中にこのような白地刑罰法規を定めることは、地方自治法一四条一項、五項の規定に基づく条例への罰則の委任に加えるに、更に条例によつて犯罪構成要件を定めることを公安委員会に再委任するということにほかならないのであり、これが罪刑法定主義を定めた憲法三一条に違反することは明白である。しかるに、原判決が都条例五条を合憲としたうえ、これに依拠して被告人らを有罪としたのは法令の解釈適用を誤つたものである、というのである。
しかしながら、都条例五条のうち同条例三条一項但書にかかる条件違反の罪は、その構成要件が明確を欠いているとはいえず、また、いわゆる白地刑罰法規とみるべきでないことも、既に前段において説示したとおりであり、そして、公安委員会が条件を付することによつてその内容が具体的に特定されるわけではあるが、しかし、公安委員会の付しうる条件というのはその内容及び範囲が明確に限定されているのであるから、それをもつて、犯罪構成要件の再委任であるとか、罰則を定める権限を公安委員会に再委任するものであるとかいつた所論のような非難はあたらないものというべきである。従つて、都条例五条が地方自治法一四条一項、五項の委任の趣旨に反するというのはあたらず、従つて、罪刑法定主義に反する違憲のものということもできないから、論旨は理由がない。
控訴趣意第四点について
論旨は、都条例は、憲法一九条、二一条、二八条に定められた思想の自由あるいは表言の自由ないしは勤労者の団結権を侵害する違憲、無効な治安立法であると主張し、その理由として、所論にいわゆる治安立法というのは、第一に、支配階級がその権力を維持しまたは強化するために、支配体制やその政策に反対または反抗する者を権力的に排除する目的をもつてつくられ、その目的のために運用されるものであり、第二に、右の基本的目的を達するため、主として思想・表現・結社の自由、労働権、デモ・集会等集団的表現の権利を制限し、剥奪することを中心的機能とし、第三に、民主主義抑圧の機能を効果的に果しうるよう、必ず警察権その他国家権力の組織と権限の拡大強化を含むとともに、第四に、立法技術上、政治的予防主義を貫き、宣伝、煽動、表現等の、結果発生の前段階の行為を可罰類型としてとらえ、一般条項や不明確な概念を導入することによつて構成要件が軟化されたものになつている、という基本的な特徴を有するものであるから、この意味での治安立法が現行憲法と全く相容れないものであることは明らかであるところ、都条例は右の基本的特徴をすべて兼ねそなえているものであつてその治安立法性は明白であり、憲法一九条、二一条、二八条に違反し無効であるのに、原判決がこれを合憲としたのは不当であり、従つて、原判決には重大な法令解釈の誤りがある、というのである。
そこで考察するのに、都条例は、集団行動がどのような思想を表現するものであつても、その思想内容それ自体を問題にしているものではなく、思想内容の如何を問わず、その表現方法が都条例に定める公共の安寧を阻害するおそれのある一定の行為態様のものである場合に、これを規制するにすぎないものであるから、憲法一九条に違反しないことは明らかであり、また、都条例が憲法二一条に違反しないことについては、既に控訴趣意第一点に対する判断のなかで判示したとおりであり、更に、都条例は、労働者の行う集団行動だけを規制の対象としているものではなく、集団行動が既に述べたような公共の安寧を阻害するおそれのある場合には、その一条但書各号に定める場合を除くすべての集団行動に対して一律に適用されるものであるから、これが憲法二八条に違反するものではないこともまた明らかというべきである。
なお、所論にかんがみて若干敷衍するのに、所論は、都条例がいわゆる治安立法であることを示す一つの証左として、都条例五条が同条例に違反して行われた集団行動の主催者、指導者または煽動者に対し、これを一年以下の徴役もしくは禁錮または五万円以下の罰金に処する旨規定し、都条例違反の所為に対し重い刑罰をもつて臨んでいるということをあげているが、右五条の規定は、公共の安寧に危険を及ぼすとして不許可処分とされたのにこれを無視して行われた集団行動のような、情の重い場合にも適用されるものであるし、また、条件違反の場合であつても、その違反の態様如何によつては、地域住民等の基本的人権を甚しく侵害したり、公共の利益に重大な影響を及ぼしたりすることも十分考えられることに加え、処罰対象者を集団行動の主催者等に限定していることにも徴すると、右程度の法定刑を定めているからといつて、それが所論のいわゆる治安立法の証左であつて不当であるとは到底いわれない。
また、所論は、都条例が、その一条但書において「学生、生徒その他の遠足、修学旅行、体育、競技」及び「通常の冠婚葬祭等慣例による行事」を適用の対象からはずしているが、都条例が単に一般市民生活の利益との調整にあるのであれば、右のようなものを許可制の事前規制の対象外とすることに合理的根拠があるとはいえないから、ことことは、結局のところ、規制の対象が表現の内容、集団行動の目的、従つて、それによつて表現しようとする思想、信条、主義そのものに向けられているとみるほかないのであつて、これも治安立法性を示す一つの根拠になると主張するが、都条例の適用外となる右二つの場合が公共の安寧等に危険を及ぼすおそれがないことは経験則上顕著といえるから、都条例はこれらを規制の対象から除外したものであつて、右のような措置は十分合理的な根拠を有するということができる。それゆえ、所論のいうように都条例が遠足等や冠婚葬祭等の集団を規制の対象外にしているからといつて、規制の対象を思想、信条、主義そのものに向けているとみるのはあたらない。
その他、所論を仔細に検討してみても、都条例が現行憲法と全く相容れない所論のいわゆる治安立法であるとは到底いわれず、都条例が憲法一九条、二一条、二八条に違反するものとは認められないから、論旨は理由がない。
控訴趣意第五点について
論旨は、都条例の運用の実態は憲法二一条、三一条に違反するとの主張である。すなわち、公安委員会は集団行動に関する許可事務を警視総監以下の警察官に委任しているが、都条例自体が条件付与に関する広範かつ複雑な裁量を恣意にわたらせないための具体的指標を欠いているのに、それを更に警視総監以下の補助機関に委任するのは一層恣意的運用の危険性を増大させるものであり、また、右許可事務の処理は公安委員会の名をもつて行われるのであるから、公安委員会において右補助機関の決定を最終的に検討する機会が存在すべきであるのに、現実には右専決事務の結果を毎月とりまとめて承認を与えるにすぎない。また、集団行動の許可申請に際しては、申請者と担当係官との間でいわゆる事前折衝がなされるのであるが、申請者が係官の意見に反して当初の考えを貫くならば事実上集団行動が不可能になるので、やむなく係官の意見に従わざるを得ないというのが実態であるから、これは一個の不許可処分と別個の新たな申請に対する許可処分との結合物と解せられ、そうだとすれば、不許可処分を含む以上一旦公安委員会の手を経て行われて然るべきであるのに、現実には警察の手元ですべて処理されているのである。更に、原判決は、都条例の運用が違憲であるとはいえないとの判断を示すなかで、「だ行進またはいわゆるフランスデモ等交通秩序をみだす行為をしないこと」という条件について、それに反する行為が東京都内の現時の道路交通事情に照らして著しく交通秩序を妨げ、あるいは不慮の事故発生の危険を生じさせる性質のものであると述べているが、極めて広範な地域を包含する東京都という場所的限定のみで、時刻についての考慮を抜きにして、右のような判断をすることは極めて不当であり、また、原判決は、右条件に反する行為が集団行動による思想の表現のために不可欠のものと認められないと述べているが、表現の自由というのは、表現者が表現したいときに、その欲する方法によつて表現を行いうるところに権利としての意味があるのであつて、表現方法を抜きにして思想の表現それ自体を語ることはあり得ないというべきである。これを要するに、都条例運用の実態は憲法二一条、三一条に違反するものであるのに、これを違憲でないとした原判決には重大な法令の解釈適用の誤りがある、というのである。
そこで、まず、公安委員会が集団行動に関する許可事務を警視総監以下の警察官に委任していることに関する恣意的運用の危険性を指摘する所論について検討するのに、東京都公安委員会の権限に属する事務処理に関する規程（昭和三一年一〇月二五日東京都公安委員会規程第四号）及び東京都公安委員会の権限に属する事務の部長等の事務処理に関する規程（同日訓令甲第一九号）によれば、公安委員会が集団行動に関する許可事務について警視総監以下の警察官に内部委任しているのは、集団行動を許可する場合だけであつて、不許可処分、許可の取消処分、許可条件の変更処分等重要特異なものは必ず公安委員会が自ら処理することとなつていることが認められるのであるから、右内部委任によつて集団行動を行うこと自体が警察官の裁量によつて許されないということのあり得ないことは自明である。もつとも、警察官が処理する場合には必ず申請が許可されるといつても、付せられる条件の内容いかんによつては、集団行動の許可、不許可の権限を公安委員会に委ねた本条例の趣旨に反するおそれも考えられないわけではないが、「東京都公安委員会の権限に属する事務処理に関する規程及び東京都公安委員会の権限に属する事務の部長等の事務処理に関する規程の制定について」と題する通達（昭和三一年一〇月二五日例規甲（総務）第二七号）によれば、警視総監等は、内部委任された事務を処理する場合、右事務処理については公安委員会が最後的に責任を負うものであることをわきまえ、仮にも自己の権限においてこれを処理することができるというような解釈をしてはならず、その事務処理については慎重を期すべき旨のきびしい運用上の指針が示されているのであり、更に、「集会、集団行進及び集団示威運動に関する条例の取扱いについて」と題する通達（昭和三五年一月二八日警視総監通達甲（備備三）第一号）によれば、公安委員会は本条例の解釈等について同委員会の見解を逐条的に決定したうえ、これを警視総監以下に示して、その運用上の基準を明らかにしていることが認められ、条件付与の基準についてもこれにより具体的に指示がなされているのであるから、これらの諸点に徴すると、警視総監以下の警察官は公安委員会の方針に従つて事務を処理していることが十分窺われるのである。してみると、条件付与につき警察官の恣意を許しているというのは相当でなく、また、集団行動に対する許可事務の処理が警察官により公安委員会の名をもつて行われていることや、その結果は毎月とりまとめて公安委員会の承認を受けるものとされている運用を、直ちに不当として問題視するのはあたらないというべきである。
次に、いわゆる事前折衝の運用を非難する所論について検討するのに、この事前折衝は行政指導の意味をもつものと解されるが、この事前折衝がなされた場合において、係官から申請者に対し、集団行動の日時、進路等について申請内容を変更するよう要望が出され、これに対し、申請者が当初の希望通りの内容の許可申請をしても不許可となるであろうことを慮つて当初の希望を断念し、係官の要望を受け入れた内容の許可申請書を提出したとしても、その過程で係官に強制、威迫にわたるようなことがなければ、それは申請者が事前折衝を通じて得た情報に基づき、任意に自らの意思を変更したものとみるべきである。そして、本件においても係官から申請内容を変更するよう強制、威迫が加えられたような事情は何ら認められないことは、原判決が詳細に認定判示するとおりであつてみれば、右のような事前折衝を経た許可申請に対して、これに従つて許可がなされた場合において、これを申請者が当初希望した内容の許可申請に対する不詐可処分とこれとは別個の係官の要望を受け入れた内容の許可申請に対する許可処分との結合したものとみることが実際に即さないことは自ら明らかであるから、申請者が係官の要望に従つて申請内容を変更した場合には、一旦直接公安委員会の手を経るべきであるとの見解にも到底賛意を表し難い。
更に、本件の許可申請に対して付された許可条件の不当性を主張する所論について検討するのに、本件の許可申請に対しては、交通秩序維持に関する事項として「だ行進、うず巻き行進、ことさらなかけ足行進・おそ足行進・停滞・すわり込みまたはいわゆるフランスデモ等交通秩序をみだす行為をしないこと」という条件を付して許可されたものであることは、所論にいうとおりであるが、本件集団行進は、その順路が清水谷公園を出発点として、赤坂見附、山王下、溜池、虎の門、霞ケ関二丁目右を順次経て日比谷公園中幸門内に至る、交通の頻繁な都心部の公道を使用して行われるものであり、出発時刻が午後七時一五分、解散時刻が午後八時、更に参加予定人員が三〇〇名に及ぶということであつてみれば、右条件に反する行為が現時の道路交通事情に照らして著しく交通秩序を妨げ、あるいは不慮の事故発生の危険を生じさせる性質のものであることは明らかであり、原判決も行進順路や時刻等について十分考慮のうえ、右と同様の判断をするに至つたことはその判文の趣旨から容易に窺われるのであつて、右の条件を付したことをもつて何ら不当というべき限りでない。
以上を要するに、所論を仔細に検討しても、都条例運用の実態が憲法二一条、三一条に違反するものであるとはいえないから、論旨は理由がない。
控訴趣意第六点について
論旨は、都条例三条一項但書の条件に違反する罪は、具体的危険犯であり、本件において公共の安寧に対する直接かつ明白な具体的危険は発生していないのに、原判決は、条件違反の罪につき抽象的危険犯ないしは形式犯の立場を採用し、具体的危険の発生の有無を論ずることなく被告人らを有罪としたものであるから、右は法令の解釈適用を誤つたもので、これが判決に影響を及ぼすことは明らかである、といい、また、法文に従つて考察しても、都条例三条一項はその本文において、「公安委員会は、前条の規定による申請があつたときは、集会、集団行進又は集団示威運動の実施が公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合の外は、これを許可しなければならない。」としたうえ、但書をもつて、「但し、次の各号に関し必要な条件をつけることができる。」と規定しているところからすると、条件違反によつて公共の安寧に対する直接の危険を生ずる場合が条件違反罪であり、従つて、公共の安寧に対する具体的な危険の発生が構成要件要素になつている、と解すべきであると主張するのである。
よつて、まず、都条例の関係条項を検討すると、その三条一項本文中には、「公共の安寧を保持する上に直接危険を及ぼすと明らかに認められる場合」という文言がみられるが、同条項はこれによつて、集団行動の申請に対して、公安委員会が、例外として不許可にできる場合を明確にし、右以外の場合には許可すべきことを義務づけた規定であり、従つて、右文言は集団行動の許可、不許可の基準を示しているにとどまるのであつて、右規定の文言から即条件違反の罪について公共の安寧に対する具体的な危険の発生を必要と解するのは、論理に飛躍があるといわざるを得ず、かえつて条件違反の罪を定めた直接の罰則である同五条には、それが厳格に要求される罰則規定であるにもかかわらず、具体的危険の発生を必要とする趣旨の文言は存在しないのであるから、所論のように解する法文上の根拠はないといわざるを得ない。そして、文理上ばかりでなく実質的に考察しても、本件都条例違反の罪が具体的危険犯であると解し難いことは、原判決が弁護人の主張に対する判断の四項において適切に説示しているとおりである。
また、所論は、都条例と道路交通法七七条、一一九条一項一三号とを比較し、同法条の法文の文言と関連させたうえ、更に、両者の許可申請義務の範囲や法定刑の差異を根拠として都条例の条件違反の罪は具体的危険犯と解すべきであるというのである。しかしながら、道路交通法は、道路における危険を防止し、その他交通の安全と円滑を図ることすなわち道路交通秩序の維持を目的としているのに対し、都条例は、単なる道路交通秩序の維持にとどまらず、集団行動が平穏かつ秩序正しく行われない場合によつて生ずる地域社会の公共の安寧の阻害を未然に防止し、社会の秩序を維持しようとするものであるから、その規制の趣旨、目的ないしは保護法益において道路交通法七七条一項四号、二項三号、三項とは別個のものであり、従つて、規制の対象すなわち許可申請を要する行為の範囲に差異があつても、それはむしろ当然というべきであり、更に、罰則を科される主体も、都条例の場合には違法な集団行動の主催者、指導者または煽動者に限定されていることを考えれば、都条例五条の定める刑罰が道路交通法一一九条一項一三号の定める刑罰よりも重い刑罰が法定されていることについては、合理的な理由の存在することが認められるのであつて、都条例の関係条項の法文の文言を離れ、道路交通法との差異を捉えて都条例三条一項但書の条件違反の罪が具体的危険犯であるとする所論は首肯し難い。
してみると、原判決が公共の安寧に対する具体的危険の発生を論ずることなく、条件違反の集団行動を指導することによつて都条例五条違反の罪が成立するものと解したのは正当であり、本論旨も理由がない。